神策军由一普通军级单位凭借着战功和与宦官的联系成为了正式的中原藩镇，与陕州节度使同镇陕州。其首任节度使为卫伯玉，监军为鱼朝恩。但节度使在当时来看有许许多多，论实力与战功强于神策军的大有人在，那么为何单单是神策军最终成为了禁军呢，仅仅是因为神策军原驻地洮州失陷，神策军无地可驻才成为禁军吗？其实不然，神策军成为禁军是与一位神策军的领导者有重大关系的，这个人便是宦官鱼朝恩。鱼朝恩先为神策军的监军，后成为神策军实际的控制者。
神策军升为藩镇后卫伯玉与陕州节度使郭英又同镇陕州，其节度兵马使为李忠臣。但不久卫伯玉便因功进京，神策军交由陕州节度使郭英乂兼统。未几，郭英乂于“广德元年入朝为尚书右仆，卫伯玉出镇荆南。”神策军便由鱼朝恩统率，同时原陕州节度使的军队也由鱼朝恩一并统率。神策军由地方藩镇进入京师的契机于广德元年出现。是年发生了吐蕃入寇的大事。
吐蕃在安史之乱期间趁唐军赴难中原，“吐蕃入大震关，陷兰、廓、河、洮、岷、秦、成、渭等州，尽取河西、陇右之地。唐自武德以来，开拓边境，地连西域，皆置都督、府、州、县。开元中，置朔方、陇右、河西、安西、北庭诸节度使以统之，岁发山东丁壮为戍卒，增帛为军资，开屯田，供粮粮，设监牧，畜马牛，军城戍逻，万里相望。及安禄山反，边兵精锐者皆征发入援，谓之行营，所留兵单弱，胡虏稍蚕食之；数年间，西北数十州相继沦没，自凤翔以西，邠州以北，皆为左衽矣。”占据河陇地区的吐蕃在地理上占有优势，长期进攻中原。
广德元年，吐蕃入寇泾州，边疆危机。而程元振封锁消息，使得唐朝没有采取相应的对策，直至吐蕃兵临邠州代宗才得知此事，急令郭子仪领军抗击。但为时已晚，“上方治兵，而吐蕃已度便桥，仓促不知所为。丙子，出幸陕州，官吏藏窜，六军逃散。”在此情形之下，代宗仓皇不知所措，中央禁军却再次逃散，难堪一战。而此时只有鱼朝恩率在陕之神策军前来护驾，才使得代宗转危为安。立此大功，代宗对于鱼朝恩及其率领的神策军信任有加。后吐蕃退去，鱼朝恩与神策军皆由此进入京师。且在此过程中，代宗将各地赶来勤王的兵马皆交予鱼朝恩统率，悉号神策军。故而神策军完成了其第一次较大规模的扩充，正式进入京师。
宦官鱼朝恩本就是代宗所宠信的心腹，又在这次吐蕃入侵中立有救难之功。于是代宗以鱼朝恩为天下观军容宣慰处置使、知神策兵马使，专典禁军。鱼朝恩率领神策军进入京师，本人也成为继程元振之后又一位控制朝政的宦官。《旧唐书·鱼朝恩传》记载“时四方未宁，万务事殷，上方注意勋臣，朝恩专典神策军，出入禁中，赏赐无算。”鱼朝恩凭借神策军进入京师，他深知神策军就是他权力的最好保障，因而在其掌握大权期间，对神策军的实力进行了根本性的提升。
首先是使神策军正式成为禁军。永泰元年九月，唐叛将仆固怀恩诱吐蕃、回纥入寇京城地区，十数万蕃军逼近京师。唐代宗下令京师戒严，“上亲率六军屯苑内。庚戌，下诏亲征。内官鱼朝恩上言，请括私马，京城男子悉阜衣团结，塞京城二门之一。”鱼朝恩率神策军屯苑中。吐蕃退去后，神策军正式驻防禁苑成为了中央禁军，完成了身份的转变，成为禁军的神策军随后便迎来了其发展史上的一次高峰。
永泰二年，鱼朝恩的权势因二次护驾而再次扩大，他的官职和爵位除原有的“开府仪同三司、兼右监门卫大将军、仍知观军容宣慰处置使、知内侍省事、内飞龙闲厩使，内弓箭库使、知神策军兵马使、上柱国、冯栩郡开国公鱼朝恩，……(又加)可行内侍监，判国子监事，充鸿肿礼宾等使，封郑国公，食邑三千户。’，鱼朝恩之权势比之其前辈更是有过之而无不及。“朝恩态横，求取无厌，凡有奏请，以先允为度，幸臣未有其比。”在这种情况之下，与鱼朝恩共荣辱的神策军的地位和实力自然也就大大的提高了。
代宗时，中央禁军并非只有神策军一支，但由于神策军的性质为野战部队，战斗力非其他禁军可比，而且神策军是鱼朝恩的亲信部队，使神策军实力居于其他禁军之上，可以有利于鱼朝恩压制群臣，挟制天子，故鱼朝恩对神策军的扩充十分关注。
鱼朝恩扩大神策军实力的途径主要有两种：一是由神策军中的将领充任其他地区的节度使，以达到扩充实力的目的。另一种是将其他地区的兵马和勇将纳入神策军体系。自从鱼朝恩进入京师以来，通过以上两种方式扩充实力的例子比比皆是，如广德元年鱼朝恩刚刚进入京师，便“以鱼朝恩部将皇甫温为陕州刺史，周智光为华州刺史。”将自己的势力扩大到京畿。而将其他兵马纳入的主要有：邢君牙部、尚可孤部、郝廷玉部、阳惠元部、侯仲庄部等。
这些来自不同部队的精兵猛将都是富有战斗经验的野战部队，他们的加入使得神策军的战斗力大大的提高了。注入了新鲜血液和力量的神策军，为其以后的发展奠定了更坚实的基础。
此外，一支军队要想有强大的力量，也离不开坚实的物质基础保障。在当时来看，神策军要想壮大自己，所需要的物质基础一方面是依靠中央财政的支持，另一方面就是要有自己的地盘，也就是要有自己的根据地。作为神策军的主帅，鱼朝恩自然也深知这一点，他于大历四年(769年)二月将京师西北地区的诸多城镇划拨于神策军名下。
“壬寅，以京兆之好畴、凤翔之麟游、普润隶神策军，从鱼朝恩之请也。”
“以兴平、武功、凤翔之扶风天兴与神策军，朝恩利其土地，自封殖，不知为虞也。”
上述军镇的获得对于神策军来说有着非凡的意义，这意味着神策军进入京师成为禁军后，其势力从京师再次辐射到地方。使得神策军不仅仅是唐王朝一支普通的驻扎在京师的禁军，更是一支由驻扎京师的禁军与长期在京瓷地区的野战部队的混合体。因而神策军的性质是禁军与野战军混合的特殊部队。也正是因为神策军的这种特殊性质，才使得这支中央统辖的军队能够长久的保持战斗力，在唐后期百余年的历史中成为唐朝的擎天支柱。此外神策军有中央禁军的名号，给赋优于其他诸军，所以各地军帅均愿遥隶神策军，成为各地的神策行营。这也充分显示出神策军的包容性。
上述神策军的重要发展，从中原地区的普通藩镇到进入京师进而成为禁军再辐射势力于地方。这一复杂的转变除了其所遇的机遇外，主要的成绩还是应算在鱼朝恩的身上。宦官势力的增长和提携是神策军发展壮大的主要原因。
首先，神策军仅仅是赴难中原的数十支边军中的一支而己，在故地沦丧之际为何只有神策军被划出土地作为其屯驻之地。究其原因，这主要是因为鱼朝恩是其监军，而鱼朝恩又是皇帝的亲信，故而神策军有了栖身之所。其次，神策军升为藩镇难道仅靠卫伯玉的军功吗？这恐怕也是力有不逮吧。卫伯玉虽有战功但也绝没有大到可以将其统领的边军升为藩镇，那么神策军为什么能够做到这一点呢，再究其原委还是因为鱼朝恩为了扩大势力，加之他与卫伯玉关系亲密，故而在中央施加影响才达到的。再次，从神策军由地方进入京师的过程看，为何在吐蕃入寇代宗出幸时，选择神策军的驻地陕州呢？在当时的情形下陕州并非唯一的可选之地，而代宗钦点陕州是否与陕州的驻军神策军的统帅鱼朝恩有关呢？答案是肯定的。因为鱼朝恩不仅与代宗关系良好，而且与当时在中央的权阉程元振也是亲密无间的。因而在当时的情形下，代宗自然会选择自己的亲信作为避难地，而代宗选择陕州也就等于选择了神策军进入京师的道路，铺就这条路的人便是鱼朝恩。
最后，神策军的势力从京师再次到达地方也是靠着鱼朝恩在中央的权势。综上，我们可以说神策军早期的发展壮大，其功劳应首推鱼朝恩。而鱼朝恩从身份上看是一位宦官，这也就使得神策军这支禁军与野战军相结合的特殊禁军从其拥有这一特性起便与宦官势力息息相关，密不可分。
鱼朝恩在代宗朝后期愈加跋启。大历五年，唐代宗联合宰相元载意欲诛杀鱼朝恩。为了防备鱼朝恩所掌握的禁军，元载先分化瓦解鱼朝恩的势力。“元载乃用左散骑常侍崔昭尹京兆，厚以财结其党皇甫温、周皓。温方屯陕，而皓射生将。自是朝恩隐谋奥语，悉为帝知。”元载做好了这一步后便对鱼朝恩下手了。
“方寒食，宴禁中，既罢，将还营，有诏留议事。朝恩素肥，每乘小车入宫省。帝闻车声，危坐，载守中书省。朝恩至，帝责其异图，朝恩自辩悖傲，皓与左右禽隘之，死年四十九，外无知者。帝隐之，下诏罢观军容等使，增实封户六百，内侍监如故。”
鱼朝恩死后，神策军虽暂不由宦官执掌，但为安抚军队仍由鱼朝恩原来的部下管理。从大历五年(770年)三月开始至德宗建中四年(783年)十月，这十三年的时间中神策军均由武将执掌，凡历三任。鱼朝恩死后首先接任的是刘希逞和王驾鹤，二人分别为神策都虞候和神策兵马使，同掌禁军。刘希逞后因语出不逊为王驾鹤告发，随即被赐死。王驾鹤在大历十四年被解除兵权改为白志贞统军。
从代宗后期到德宗前期这十多年来，代宗深感其前期之宦官的飞扬跋启，自鱼朝恩死后不再让宦官掌握兵权。德宗即位之初也秉承其父疏远宦官的政策，使得宦官的势力在这一阶段有所衰落。这引起了宦官集团的的不满。
“上初即位，疏斥宦官，亲任朝士，而张涉以儒学入侍，薛邕以文雅登朝，继以赃败。宦官武将得以借口，曰：‘南牙文臣赃动至巨万，而谓我曹浊乱天下，岂非欺罔邪！’于是上心始疑，不知所倚仗矣。”
在此期间，神策军作为禁军的主力也忙于四处征战。见于史料的有：
“德宗即位，吐蕃寇剑南，时节度使崔宁朝京师，三川震恐，乃招晨将神策兵救之，授太子宾客。最乃逾漏天，拔飞越，廓清肃宁三城，绝大渡河，获首虏千余级，虏乃引退，因留成都数月而还。”
“发京西防秋兵万二千人戍关东。上御望春楼宴劳将士，神策将士独不饮，上使洁之，其将杨惠元对曰：‘臣等发奉天，军帅张巨济戒之曰：‘此行大建功名，凯旋之日，相与为欢。苟未捷，勿饮酒。’故不敢奉诏。’及行，有司缘道设酒食，独惠元所部瓶婴不发。上深叹美，赐书劳之。”
建中二年(781年)由于河北藩镇的继承问题，魏博、成德、淄青等藩镇相继叛乱，德宗任用淮西节度使李希烈、卢龙节度使朱滔前往平叛。不料德宗所用非人，事态发展到李希烈和朱滔也加入叛军的阵营。魏博田悦、成德王武俊、淄青李纳和卢龙朱滔同时称王，李希烈竟公然称帝。使得这次叛乱的规模持续扩大，形势也愈加于唐军不利。
神策军本来在京瓷地区镇守，但为平定这次叛乱也分批不断开赴前线。“建中二年，魏博田悦反，将兵围临洛、邢州，诏以晨为神策先锋都知兵马使，与河东节度使马隧、昭义节度使李抱真合兵救临洺。”其结果就是本来用以镇遏关中的神策军几乎全部离开了京畿地区，造成京师守备的空虚。在这种形势下，德宗仍令神策军征讨四方。为了补充神策军的兵员，只有在京城大量招募市井之徒用以充实数量。《通鉴》卷268建中四年四月条记：“上以神策军使白志贞为京城召募使，募禁兵以讨李希烈。”但这次募兵的兵员质量却十分糟糕，所募之兵皆非有战斗力可言之军。
“建中四年，李希烈陷汝州，命志贞为京城召募使。时尚父子仪端王傅吴德令仲孺家财巨万，以国家召募有急，惧不自安，乃上表请以子弟率奴客从军，德宗嘉之，超授五品官。由是志贞请令节度、观察、团练等使并尝为是官者，令家出子弟甲马从军，，亦与其男官。是时豪家不肖子幸之，贫而有知者苦之。自是京师人心摇震，自不保家室。时禁军募致，悉委志贞，两军应赴京师，杀伤殆尽，都不奏闻，皆以京师沽贩之徒以填其阙。”
对于此时京城之形势，当时的有识之士早已看出有累卵之危，段秀实就向德宗谏言：
“初，秀实见禁兵寡少，不足以备非常，乃上疏曰：‘臣闻天子曰万乘，诸侯日千乘，大夫曰百乘，此盖以大制小，以十制一也。尊君卑臣，强干弱枝
之义，在于此矣。今外有不庭之虏，内有梗命之臣，窃观禁兵不精，其数全少，卒有患难，将何待之！且猛虎所以百兽畏者，为爪牙也。若去其爪牙，则犬犬彘马牛悉能为敌。伏愿少留圣虑，冀稗万一。”
陆贽也为此向德宗进言，但德宗对于这一问题却始终没有重视起来。
建中四年十月，德宗诏径原节度使姚令言率领径原之师前往增援平叛，但在径原兵途径长安时，由于稿赏问题激化了矛盾，径师竟然发生了哗变。如此祸起肘腋，德宗令神策军前往迎敌，却不料在京城的神策军竟然无一人前往。德宗无奈只有仓皇出逃。而在逃跑的过程中，紧紧跟随唐德宗护驾的竟只有宦官窦文场和霍仙鸣所率之人。文武大臣如姚令言、源休、张光晨等纷纷附逆，叛军遂拥立朱沈为帝。德宗逃至奉天后，朱砒立即向奉天进军，唐王朝顷刻之间就有覆亡的危险。而此时在河北平叛的神策军主要有李最部、阳惠元部和尚可孤部等。李晨等听闻径师之变，立刻从河北回军平叛。从河北回师的这几支神策军本就为原镇守京城的精锐之师，战斗力强，且这些神策军将也多为良将。李晨、尚可孤和邢君牙等皆能精诚团结，配合作战。其间虽又经朔方赴难之李怀光的叛乱，但仍能凭借以神策军为主力平息叛乱，使德宗重回长安，唐朝转危为安。
这次径师之变对唐德宗打击甚大，使他全面改变了建中年间的政策。对于河北藩镇父子相继的情况不再过问，而对于中央禁军来说，最大的变化就是将禁军的主力神策军重新交由宦官执掌。因而径师之变最大的赢家有两个，一个是神策军，另一个是宦官集团。这次能够镇压叛乱，克复京师对唐王朝有再造之功的军队便是神策军。它强大的战斗力和对唐王朝无比的忠诚，都在德宗心里留下了深深地印象。从战斗力来看，神策军能够在形势不利的情况下多次扭转战局，最终平定所有叛军；从忠诚上看神策军的表现也是无可比拟。由于种种原因，前来赴难的朔方节度使李怀光竟然也发生叛乱，这对德宗的心理造成了很大冲击，与神策军形成了鲜明的对比，更加深化了德宗对神策军的好感。在径师之变中因为原神策军统帅白志贞的无能，使得德宗被迫出逃。而在此过程中许多文武大臣都背叛了唐朝成为逆臣，这些人中有德宗曾经甚为器重和信任的臣子，如姚令言、李忠臣和朱批等。故而这种情况使得德宗对于这些文臣武将均产生了不信任感。
反观宦官集团在这次事变中的表现，宦官窦文场、霍仙鸣自始至终均忠心耿耿的陪伴在德宗左右，并率领卫士勤王护驾。这些情况使得德宗在心理上产生了对比。一方面是纷纷附逆的文臣武将，而另一面却是忠心耿耿的宦官集团。自然而然，德宗对于宦官集团产生了强烈的信任感和亲切感，于是摒弃了建中初年疏斥宦官，亲任朝士的政策，开始大规模的放手使用宦官。
从深层次讲，在唐德宗时期，对于皇权统治的主要矛盾仍然是藩镇与中央政权之间的矛盾，出现了李希烈、朱泚等欲取唐而代之的藩帅。而皇权与宦官之间的矛盾在当时来看并不是主要的矛盾。因而在径师之变后，德宗一改建中年间的政策，再次将兵权交给宦官。这也是中唐以来唐朝最高统治者对武将不信任和防范政策的延续。
德宗自兴元返回后，对于神策军的统辖权进行了重新的安排。《唐会要》卷72《京城诸军》载：“兴元克复。晨出镇凤翔。始分神策为左右厢。令内官窦文场王希迁。分知两厢兵马。”将神策军分为左右厢，分别以宦官统辖。但对于神策军分为左右厢的时间，史料中的记载相互矛盾。在《新唐书·兵志》中记载在唐代宗永泰年间神策军便已经分为左右厢。唐长孺先生在这个问题上认为在兴元以前神策军不可能分为左右厢，其神策兵马使实为神策都知兵马使的偶误。而对于史书上屡屡出现的关于神策军分左右的记载，如：《旧唐书·李晨传》云：“代宗留居宿卫，为右神策都将。”等。黄楼在其论文中认为“此时的神策军左右厢是指如藩镇军队中的左右厢，皆统于节度使下，实为一军。而现在所讨论的分为左右厢，并不统于一军，而是分由两位宦官监军，实为两军。”我认为最后一种说法在现阶段来看较为合理，神策军分两厢的时间应为兴元克复之后，其他史料所载代宗年间便出现的神策左右两军的记载应为同一军内的左右两厢，所以神策军正式扩充为左右两厢的时间应该是唐德宗兴元元年。
从兴元元年(784年)十月德宗令窦文场与王希迁两位宦官任神策军左右厢兵马使，便重新开启了宦官把持军权的历史。此后德宗重建神策军的步伐继续前行。贞元二年(786年)九月，德宗对实力日益强大的神策军从组织结构上进行了改编，将原神策左右厢扩充为神策左右军。设置大将军二人，正三品；将军二人，从三品。《唐会要》卷72《京城诸军》：“贞元二年九月二日。神策左右厢。宜改为左右神策军。每军置大将军二人。秩正三品。将军各二人。从三品。其职田棒钱手力粮料等。同六军十二卫。”另外设置“监勾当”的职位，令中宫充任。使得宦官对神策军拥有一定的领导权，但此时的神策军并非完全由宦官执掌，“监勾当”的职位表明其性质仍为监军。而神策军大将军与将军对神策军也有指挥权。《册府元龟》卷134《帝王部·念功门》：
“三年十一月癸亥，以神策军大将军莫仁摧为左晓卫上将军。丁卯，以河东兵马使兼御史大夫张元芝为神策军大将军。己已，诏：‘奉天定难功臣、左神策将军兼御史大夫武陵郡王孟日华于洪州安置，仍赐绢百匹，充家口路粮，至彼委本道都团练使给十人衣粮，以时存问’。初仁摧出官，日华自谓代之，既授张元芝，日华忿于众曰：‘吾于国有功，且久次当迁，今以大将军授元芝，吾宁贬黜不能事也。朝廷用人失序，何以致理。’大垢拂衣而出。监军窦文场大怒，列状请诛。帝念其功，故黜谪之。”
从这段史料中可知神策军大将军莫仁耀和将军孟日华在神策军中是拥有一定实权的，而宦官的权力虽然没有达到直接处置神策军将军的程度，但由于皇帝的信任和支持完全掌握神策军也只是时间问题。
神策军的控制权完全交予宦官是在贞元八年十一月，以左神策军大将军柏良器左迁右领军为标志，自此宦官开始全面掌控神策军。
“左神策大将军柏良器，募才勇之士以易贩篙者，监军窦文场恶之。会良器妻族饮醉，寓宿宫舍。十二月，丙戌，良器坐左迁右领军。自是宦官始专军政。”
贞元八年后，原神策军大将军与将军再无实权成为了一种虚职。宦官集团虽然掌握了神策军的全部权力，但在职位设置上来说，其仍然是监军性质，没有名正言顺的职位。故而在贞元十二年(796年)，唐德宗专设左右神策军护军中尉一职，以窦文场和霍仙鸣充任。“以监勾当左神策窦文场、监勾当右神策霍仙鸣皆为护军中尉，监左神威军使张尚进、监右神威军使焦希望皆为中护军。”
神策中尉的设立，标志着宦官集团典兵的制度化。宦官从李辅国开始初掌禁兵，后经过程元振、鱼朝恩相继领兵，但这些权阉都是凭借自己的个人权势执掌禁军，属于个人行为没有形成制度化。故而这些权阉的个人权势一旦消失，宦官典禁军的权力也可能随之消失，如鱼朝恩死后便不再由宦官典军。但神策中尉制的设立，就意味着宦官集团不再是凭借个人权力来掌控禁军，而是通过正式的行政职务用正规的制度来控制军队。这样就使得整个宦官集团与神策军紧密的结合起来成为一体。即使中尉易人，也不会影响神策军与宦官集团的关系。但同时也应该看到德宗虽然将兵权交到宦官手中，却将神策军分为了左右两军且分别由不同的宦官充任，使得神策左右军之间有所制衡，不至于出现肃代时期由一人独掌禁军的情形，最大限度的减轻了宦官集团对于皇权的威胁。
所以神策中尉制的建立，无疑是中唐以降在中央政局权力分配上发生的一件有深远意义的大事，以制度化的方式确立宦官典兵制度。虽然德宗将神策中尉由两位宦官出任，但将禁军与宦官集团结为一体的事实却使得宦官的势力大为增长。因而司马光对于唐代宦官势力专权“成于德宗”的论断是正确的，德宗以后宦官得势，其后十一位皇帝中竟然有八位是由宦官拥立的，可见神策中尉制对于唐朝历史的影响是极其重大的。
第211章 掌控四镇(八)
对于要不要在军中引入后世某党的“政委制度”，李曜实际上也思考了很长一段时间。确切的说，是他在出任洺州刺史之后，就开始思考这个问题，到出任河中节度使时，更是花费了很长时间，综合考虑了各方面的关系之后才下定引入这一制度的决心。
政委制度，在后世和平年代颇受争议，有些说法认为这一制度使得“国家国防军”成为空谈，军队成为政党专政的工具。当时他作为国企高管，对此自然不便置评。但在如今，他穿越到了唐朝之后，想法却是不同。
某党在实施了军政委制度之后，数十年间，无论战争年代或是和平年代，至少从未出现过部队成编制的叛变投敌情况，党对军队的领导权是毋庸置疑的，比如说某位曾经一呼百应的党和国家领袖，在叛逃国外时也调不动哪怕一支成建制的部队，这就是明证。所以李曜认为，这种能够维持和保证军队极高忠诚度的制度，对于身处唐末乱世的他而言，毫无疑问是非常有借鉴意义的。
大唐当然没有政党，但大唐有藩镇、有节帅。李曜自己，就是节帅之一。
要知道大唐自安史之乱后，各地藩镇之中逐杀节帅的事不胜枚举，虽然他如今并不担心会出现这种兵变，但任何掌权者都会下意识地将手中的权力抓牢，纵然李曜也不例外。
拥有足够大的权力，才能使在历史上曾经真实出现的五代乱世被消弭于无形，而在当下的大唐，权力来源于兵权，这一点毫无疑问。所以不论从哪方面看，引入军政委制度都是利大于弊的。
但军政委制度在后世实施过程中所显露出来的一些弊端，李曜也必须尽量化解。刚才李筠所提到的这个最终决定权的问题，就是其中最为关键的一点。
军政委也好，教导员、指导员也罢，说穿了，其实就是政治监军，另外肩负了类似西方随军传教士曾经做过的思想引导工作。大唐的监军可少？真不少，但起到作用的有几个？或者说，真正起到让藩镇忠于大唐这个作用的有几个？因此军政委制度不同于简单的监军。
同时，李曜也不能容忍“监军”对军事主官在作战问题上过分考虑其他情况，以导致战争失利。某党在“雪村战斗”后痛失爱将，因此改变了政治主官在战斗时也拥有最终决定权的规定，改为作战时由军事主官掌握，正是这个道理。
所以李曜最终的处理办法是多方面的。
首先，在非战争时期，各项事务均有军事主官掌握，但指导员拥有质疑权和否决权。质疑权的意思就是，指导员可以要求军事主官单独或者公开地对某些事情做出解释；否决权的意思就是，如果指导员不接受这一解释，可以要求暂缓执行，上报上级，做出最终裁决。另外，为免“上级”玩忽职守或可以包庇下级军事主官，指导员最高能上报“两阶上级”，称之为“越级申述”，即队正和队指导如果争执不决，队指导可以上报旅帅和旅指导，由旅级机构(也就是“营”级)做出决断，但如果这位队指导对这个决断不服，还可以直接上报到“军”，由都指挥使、军指导做出决定。
但为了保证“上级权威”，也就是历来所说的“军中自有阶级法”，因此李曜又规定：申请“越级申述”的申述的下级指导员，如果申述失败，将就地免职。
其次，在战争期间，如军事主官与指导员出现争议，则军事主官拥有最终决断权，战后由上级判断对错。有鉴于一般会闹到由上级判断对错的情况一般都是发生在战斗失利之后，因此那个时候军事主官通常都是“责任人”，所以李曜也给予了军事主官“越级申述”的权力。当然，申述失败的结果也是就地免职。
其实这里头也有一个问题，那就是如果军事主官真的领导了一次失败的战争，罪名太大，弄不好就是死刑，那么他肯定要申述，而越级申述失败的结果也不过是就地免职，因此他获得了两次申辩的机会。
然而李曜认为这是值得的，一个好的指挥官，其培养绝不容易，他不能容忍一个优秀的指挥人才被自己的规定轻易害死。这道理就如同当初河中之战后他费尽心思，既要让史建瑭长记性，又不能真把他杀掉“以正军纪”一个道理。因此，给予军事主官两次申辩的机会，符合他设置这一制度的初衷。
再次，李曜设置的指导员，在平时的训练中必须参训；队级指导员必须熟知全队所有士兵的家庭和个人情况，包括个人爱好等，而旅(营)级指导员必须了解到火长，以此类推；指导员在战斗时期，要求一直与军事主官处于同一战斗层面，如军事主官未曾撤退，指导员也不能脱离战斗，否则全体士兵均有权力当场击毙该指导员等等。
总而言之一句话，李曜给予指导员极高的地位，极大的权力，但同时也赋予全军上下监督指导员的权力。换句话说就是：权力与责任成正比。
听完李曜的详细解释，李筠不由问道：“指导员的设置，羽林军也同样执行？”
李曜知道他这句话的意思，他是说羽林军算起来并非藩镇军队，而是天子近卫，如果也按照河中军的规定设置指导员，恐怕引起物议。
然而李曜却坚持道：“不错，左右羽林均按这一办法设置指导员职务。”
李筠望向李曜的眼神顿时有些不同了，但他却没有再多说什么，只是重重地点了点头。
次日一早，河中军派出多路探马向西探查李茂贞岐军动向，而李曜则开始华州军的临时整编。华州军的整编暂时来说肯定做不到河中军整编的层次，李曜只能进行遴选、重编和“掺沙子”。遴选是在约莫四万华州战兵中淘汰一部分老弱，最终遴选出三万战兵，其中最精锐的两千人按照习惯编入近卫军，剩余两万八千人分别编为四个军：定远左军、定远右军、靖远左军、靖远右军，这四个军也是按照河中军的编制，每军七千人。
重编无须多说，就是打乱了原先华州军的编制，全部重新再编，主要是为了预防原先那些小团体扎堆闹事。至于掺沙子，无非就是从河中军的基层抽调人手，充当华州整编军的中低级军官。李曜对后世抗日战争时期“日军基层军官素质决定其战斗力”的说法深信不疑，同时也相信只要掌握住了基层军官，基本上也就掌握住了部队这个观点。
好在李曜一贯注意培养自己军队中的基层骨干，他的军队一贯重视培养基层军官，因此突然抽调一批基层军官到新军之中，也不是太大的问题。而且相应的，这批原先多半是“副手”的基层军官忽然得以转正，对李曜的忠诚度显然也要大为提升。
这四个新军的都指挥使，分别安排为定远左军都指挥使白奉进、定远右军都指挥使咄尔、靖远左军都指挥使魏逊、靖远右军都指挥使陆遥。
但是这么一来，开山右军、摧城左军以及破阵左右军、定远左右军、靖远左右军合计八个军的副都指挥使就全面空缺了出来。于是李曜又很及时的宣布：八个副指挥使位置，将在与李茂贞作战结束之后，论功行赏！
以义凌之，以势迫之，以威压之，以利诱之。
奉天子之命来讨不臣，是为以义凌之；引河东为恃，以迅雷不及掩耳之势攻下同州，挟大胜余威南下华州，使韩建心惊胆战，是为以势迫之；大军入城，即行雷霆手段，强行整编，毫不通融，是为以威压之；空出八大副指挥使高位，又使任何人均可以军功来争取，是为以利诱之。
李曜的政治手腕，在这一刻显露无疑。
但令许多人不解的是，李曜除了整军之外，几乎“忘记”了所有别的事：对于韩建，未曾宣布处罚；对于投诚的李巨川，李曜只是命他“帐前听用”，并未给予一官半职；对于主动来投的前捧日都头李筠，李曜也同样未曾启用。
天子行在对这一切，均无任何表示，行在和节帅府同时沉默，使得任何人都不愿主动提起，以免祸从口出。
一个月后，李曜忽然出兵，除留破阵右军驻守华州之外，亲帅开山左军、开山右军、摧城左军、破阵左军、定远左军、定远右军、靖远左军、靖远右军以及护国近卫军共计九个军，战兵六万余，辅兵四万余，合计十万余大军，号称十五万，放弃长安不管，忽然攻下长安北边的耀州，直扑长安以西、凤翔以东的乾州！
如果李曜拿下乾州，就一举切断了长安和凤翔、邠宁之间的联系，而李曜则东可以围困长安，西可以进击凤翔，北可以拿下邠州。
李茂贞闻讯，立刻下令长安守军撤出长安，迅速向乾州集结，又同时下令邠宁、鄜坊等各处出兵，与他亲自统领的凤翔大军在乾州会合。
“乾州会战”，已经完成了一半的准备工作。
然而就在此时，李曜却并不应战，反而忽然转头，大军南下，连刚刚拿下的耀州也不管，直扑长安，当真是“你打你的，我打我的”。
乾宁四年九月初九，李曜第一次来到长安，大唐帝都。
许多人谈起唐朝，都有一种心驰神往之感，恨不得到大唐长安去过几天舒心日子才好。实际上，眼下到了长安的李曜，看过了长安的模样，才知道唐代长安的老百姓也不好过。那繁荣的市场和令人赞叹的都市生活，并没有给下层社会带来多少好处。
就拿李曜眼前的长安城来说，宏伟、壮丽，无与伦比。但却不要以为城内的市民能沾上多少光。那个庞大的城垣，在李曜看来，只是皇权物化的极致而已，在社会经济和社会生活中并不重要。它的规模巨大、宫阙辉煌、布局规整、市场繁荣，恰恰反映出中国古代国家与社会、特别是皇权与社会的对立。
在眼前这个长安，规模巨大的城垣和辉煌耀眼的宫阙，毫无疑问是为了体现并象征皇权的神圣与帝国的伟大，而不是其他。这种皇权的神圣和帝国的辉煌，不是建立在与民众、与社会的一致上，而是建立在二者的对立上。因此，都城之“大”，正是为了压榨出编户齐民之“小”；高耸入云的宫阙，正是为了比照出芸芸众生的低下。李曜穿越前，在地面建筑保存完好的北京故宫参观，就得到过这种感受。
站在午门外，所感到的不仅是辉煌，而且还会感到深深的压抑，感到自身的渺小。不但平民百姓要匍匐在都城的脚下，而且整个城市还要匍匐在皇宫的脚下。即使在皇宫内部，无不直线多而曲线少，金碧辉煌多而玲珑秀丽少，虽嵯峨却也呆板，虽宏伟却也僵滞，威严有余而活泼不足，象征性强而实用性不够。一般人在这种辉煌面前，除了诚惶诚恐、俯首称臣以外，还能感到什么呢？
大军临空城，自然轻松掌握城防，李曜入城之后，亲自视察全城。在长安城中，最威严的莫过于宫城，其次就是皇城。宫城是皇帝所在，皇城是中央衙门所在，其威严壮观，普通百姓看着就会发抖。
李曜望着宫门，忽然觉得，后人对它的自豪，可能不过是那时的自己，仿佛可以支配它的一种“主人”式虚幻错觉，至少现在的平民在那里可丝毫不会感到自豪，那些远远打量着自己这个克复长安大功臣的民众，只能在外郭城那低矮的住宅里，接受那种“天子脚下”所必须的特殊约束。
从唐代起，把普通民居所在的郭城也纳入了皇权至上的都城布局之中。表面上，郭城与宫城、皇城构成了一个整体。实际上，郭城的自由度和发展空间由此丧失殆尽。隋唐以前，都城建设一般只考虑宫城，即小城，居民区则顺其自然，无规则状，没有与宫殿形成布局上的配合。这种居民区的杂乱无章不足以衬托君主的伟大，但却使其具备了相应的发展空间和社会自由度。而隋唐长安则把民居和市场均纳入了都城整体，使其成为宫城和皇城的陪衬。最明显的，就是坊里的设计，基本不考虑居民生活的方便，只考虑服从于皇帝的权威。
外郭城南北排列十三坊，据说就是象征“一年有闰”；皇城正南的坊里东西四列，据说是“以象四时”；从皇城起向南排列九坊，据说是“取则《周礼》王城九逵之制”。每坊环筑坊墙，形成城中之城，具有高度的封闭性。“坊有墉，墉有门，逋亡奸伪，无所容足”。而且皇城正南的四列三十六坊，因为向北正对皇城和宫城，建筑者认为“北出即损断地脉”，“不欲开北街泄气，以冲城阙”，所以只开东西二门，不像其他坊四面开四门。少开两门两街，必然会对坊内居民造成不便。所有坊里，除三品以上高级官员和勋戚权贵住宅可由坊中临街开门外，其余人等一律向坊内开门，不得直通街衢，更是使坊内居民生活受到诸多障碍。但是，无论你在生活上有多么大的不便，你只能对有幸住在首都感恩戴德，而绝不能对绕着圈儿走路有所怨言。那些“盲流”之类，更不可能随便“流窜”到这一“首善之区”。辉煌给普通百姓带来的，除了不便以外，还有什么呢？或许也只就是心理上的一点慰藉了。
由于坊里布局目的在于体现皇权的伟大，所以，尽管靠南坊里居民稀少，却仍照设不误。正南距郭城南门明德门尚有两坊的开明坊，“虽时有居者，烟火不接，耕垦种植，阡陌相连”。兴庆宫正南第五坊升道坊，“尽是墟墓，绝无人住”。因此，郭城南侧的各坊，居民不多，本无设坊的必要。之所以设坊，显然只是一种政治需要，是“只算政治账不算经济账”的古代版本。这种“百千家似围棋局，十二街如种菜畦”的呆板整齐，李曜记得宋人曾赞誉为“畦分棋布，闾巷皆中绳墨”的“一代精制”，但在李曜这个习惯“市场经济”的自由论者看来，究竟是适应居民生活生产的需要还是束缚其需要，一眼即明，根本无需多辩。
品味，感受。骑马漫步长安的街道上，李曜边看边思索，他知道，长安虽看起来雄伟壮观，但有很多地方都是需要改造的，而改造的主要构思，只可能出自与他的脑子里。
作为都城，长安的街衢极为宽广，而且方向笔直。“街衢绳直，自古帝京未之有也。”据考古实测，除横街外，其他街道，包括郭城街道，最宽者近六十丈，通城门的大街多宽三十多丈以上，最窄的顺城街也宽近十丈。在如今的交通条件下，这么宽广笔直的街道，显然不是为实用性的交通而设，而是为统治需要而设。空旷的街道，高耸的坊墙，封闭的闾巷，使居民无处不在大唐帝国的庞大身影之下，看起来壮丽巍峨，实际上在李曜看来，也等于造就了国家强暴社会的文化氛围。
后世许多人都对长安的市场繁荣深信不疑，然而李曜经过仔细考察，却发现许多问题。长安的市场，以东西两市为代表。而规模如此巨大的都市，把商业区限定在两市，这种“集中统一”的管理模式，应该与社会发展的需要以及经济活动的实际是高度不适应的。如果说长安市场贸易有过繁荣的话，那应该也只是一种专制集权帝国的畸形繁荣。
神策军升为藩镇后卫伯玉与陕州节度使郭英又同镇陕州，其节度兵马使为李忠臣。但不久卫伯玉便因功进京，神策军交由陕州节度使郭英乂兼统。未几，郭英乂于“广德元年入朝为尚书右仆，卫伯玉出镇荆南。”神策军便由鱼朝恩统率，同时原陕州节度使的军队也由鱼朝恩一并统率。神策军由地方藩镇进入京师的契机于广德元年出现。是年发生了吐蕃入寇的大事。
吐蕃在安史之乱期间趁唐军赴难中原，“吐蕃入大震关，陷兰、廓、河、洮、岷、秦、成、渭等州，尽取河西、陇右之地。唐自武德以来，开拓边境，地连西域，皆置都督、府、州、县。开元中，置朔方、陇右、河西、安西、北庭诸节度使以统之，岁发山东丁壮为戍卒，增帛为军资，开屯田，供粮粮，设监牧，畜马牛，军城戍逻，万里相望。及安禄山反，边兵精锐者皆征发入援，谓之行营，所留兵单弱，胡虏稍蚕食之；数年间，西北数十州相继沦没，自凤翔以西，邠州以北，皆为左衽矣。”占据河陇地区的吐蕃在地理上占有优势，长期进攻中原。
广德元年，吐蕃入寇泾州，边疆危机。而程元振封锁消息，使得唐朝没有采取相应的对策，直至吐蕃兵临邠州代宗才得知此事，急令郭子仪领军抗击。但为时已晚，“上方治兵，而吐蕃已度便桥，仓促不知所为。丙子，出幸陕州，官吏藏窜，六军逃散。”在此情形之下，代宗仓皇不知所措，中央禁军却再次逃散，难堪一战。而此时只有鱼朝恩率在陕之神策军前来护驾，才使得代宗转危为安。立此大功，代宗对于鱼朝恩及其率领的神策军信任有加。后吐蕃退去，鱼朝恩与神策军皆由此进入京师。且在此过程中，代宗将各地赶来勤王的兵马皆交予鱼朝恩统率，悉号神策军。故而神策军完成了其第一次较大规模的扩充，正式进入京师。
宦官鱼朝恩本就是代宗所宠信的心腹，又在这次吐蕃入侵中立有救难之功。于是代宗以鱼朝恩为天下观军容宣慰处置使、知神策兵马使，专典禁军。鱼朝恩率领神策军进入京师，本人也成为继程元振之后又一位控制朝政的宦官。《旧唐书·鱼朝恩传》记载“时四方未宁，万务事殷，上方注意勋臣，朝恩专典神策军，出入禁中，赏赐无算。”鱼朝恩凭借神策军进入京师，他深知神策军就是他权力的最好保障，因而在其掌握大权期间，对神策军的实力进行了根本性的提升。
首先是使神策军正式成为禁军。永泰元年九月，唐叛将仆固怀恩诱吐蕃、回纥入寇京城地区，十数万蕃军逼近京师。唐代宗下令京师戒严，“上亲率六军屯苑内。庚戌，下诏亲征。内官鱼朝恩上言，请括私马，京城男子悉阜衣团结，塞京城二门之一。”鱼朝恩率神策军屯苑中。吐蕃退去后，神策军正式驻防禁苑成为了中央禁军，完成了身份的转变，成为禁军的神策军随后便迎来了其发展史上的一次高峰。
永泰二年，鱼朝恩的权势因二次护驾而再次扩大，他的官职和爵位除原有的“开府仪同三司、兼右监门卫大将军、仍知观军容宣慰处置使、知内侍省事、内飞龙闲厩使，内弓箭库使、知神策军兵马使、上柱国、冯栩郡开国公鱼朝恩，……(又加)可行内侍监，判国子监事，充鸿肿礼宾等使，封郑国公，食邑三千户。’，鱼朝恩之权势比之其前辈更是有过之而无不及。“朝恩态横，求取无厌，凡有奏请，以先允为度，幸臣未有其比。”在这种情况之下，与鱼朝恩共荣辱的神策军的地位和实力自然也就大大的提高了。
代宗时，中央禁军并非只有神策军一支，但由于神策军的性质为野战部队，战斗力非其他禁军可比，而且神策军是鱼朝恩的亲信部队，使神策军实力居于其他禁军之上，可以有利于鱼朝恩压制群臣，挟制天子，故鱼朝恩对神策军的扩充十分关注。
鱼朝恩扩大神策军实力的途径主要有两种：一是由神策军中的将领充任其他地区的节度使，以达到扩充实力的目的。另一种是将其他地区的兵马和勇将纳入神策军体系。自从鱼朝恩进入京师以来，通过以上两种方式扩充实力的例子比比皆是，如广德元年鱼朝恩刚刚进入京师，便“以鱼朝恩部将皇甫温为陕州刺史，周智光为华州刺史。”将自己的势力扩大到京畿。而将其他兵马纳入的主要有：邢君牙部、尚可孤部、郝廷玉部、阳惠元部、侯仲庄部等。
这些来自不同部队的精兵猛将都是富有战斗经验的野战部队，他们的加入使得神策军的战斗力大大的提高了。注入了新鲜血液和力量的神策军，为其以后的发展奠定了更坚实的基础。
此外，一支军队要想有强大的力量，也离不开坚实的物质基础保障。在当时来看，神策军要想壮大自己，所需要的物质基础一方面是依靠中央财政的支持，另一方面就是要有自己的地盘，也就是要有自己的根据地。作为神策军的主帅，鱼朝恩自然也深知这一点，他于大历四年(769年)二月将京师西北地区的诸多城镇划拨于神策军名下。
“壬寅，以京兆之好畴、凤翔之麟游、普润隶神策军，从鱼朝恩之请也。”
“以兴平、武功、凤翔之扶风天兴与神策军，朝恩利其土地，自封殖，不知为虞也。”
上述军镇的获得对于神策军来说有着非凡的意义，这意味着神策军进入京师成为禁军后，其势力从京师再次辐射到地方。使得神策军不仅仅是唐王朝一支普通的驻扎在京师的禁军，更是一支由驻扎京师的禁军与长期在京瓷地区的野战部队的混合体。因而神策军的性质是禁军与野战军混合的特殊部队。也正是因为神策军的这种特殊性质，才使得这支中央统辖的军队能够长久的保持战斗力，在唐后期百余年的历史中成为唐朝的擎天支柱。此外神策军有中央禁军的名号，给赋优于其他诸军，所以各地军帅均愿遥隶神策军，成为各地的神策行营。这也充分显示出神策军的包容性。
上述神策军的重要发展，从中原地区的普通藩镇到进入京师进而成为禁军再辐射势力于地方。这一复杂的转变除了其所遇的机遇外，主要的成绩还是应算在鱼朝恩的身上。宦官势力的增长和提携是神策军发展壮大的主要原因。
首先，神策军仅仅是赴难中原的数十支边军中的一支而己，在故地沦丧之际为何只有神策军被划出土地作为其屯驻之地。究其原因，这主要是因为鱼朝恩是其监军，而鱼朝恩又是皇帝的亲信，故而神策军有了栖身之所。其次，神策军升为藩镇难道仅靠卫伯玉的军功吗？这恐怕也是力有不逮吧。卫伯玉虽有战功但也绝没有大到可以将其统领的边军升为藩镇，那么神策军为什么能够做到这一点呢，再究其原委还是因为鱼朝恩为了扩大势力，加之他与卫伯玉关系亲密，故而在中央施加影响才达到的。再次，从神策军由地方进入京师的过程看，为何在吐蕃入寇代宗出幸时，选择神策军的驻地陕州呢？在当时的情形下陕州并非唯一的可选之地，而代宗钦点陕州是否与陕州的驻军神策军的统帅鱼朝恩有关呢？答案是肯定的。因为鱼朝恩不仅与代宗关系良好，而且与当时在中央的权阉程元振也是亲密无间的。因而在当时的情形下，代宗自然会选择自己的亲信作为避难地，而代宗选择陕州也就等于选择了神策军进入京师的道路，铺就这条路的人便是鱼朝恩。
最后，神策军的势力从京师再次到达地方也是靠着鱼朝恩在中央的权势。综上，我们可以说神策军早期的发展壮大，其功劳应首推鱼朝恩。而鱼朝恩从身份上看是一位宦官，这也就使得神策军这支禁军与野战军相结合的特殊禁军从其拥有这一特性起便与宦官势力息息相关，密不可分。
鱼朝恩在代宗朝后期愈加跋启。大历五年，唐代宗联合宰相元载意欲诛杀鱼朝恩。为了防备鱼朝恩所掌握的禁军，元载先分化瓦解鱼朝恩的势力。“元载乃用左散骑常侍崔昭尹京兆，厚以财结其党皇甫温、周皓。温方屯陕，而皓射生将。自是朝恩隐谋奥语，悉为帝知。”元载做好了这一步后便对鱼朝恩下手了。
“方寒食，宴禁中，既罢，将还营，有诏留议事。朝恩素肥，每乘小车入宫省。帝闻车声，危坐，载守中书省。朝恩至，帝责其异图，朝恩自辩悖傲，皓与左右禽隘之，死年四十九，外无知者。帝隐之，下诏罢观军容等使，增实封户六百，内侍监如故。”
鱼朝恩死后，神策军虽暂不由宦官执掌，但为安抚军队仍由鱼朝恩原来的部下管理。从大历五年(770年)三月开始至德宗建中四年(783年)十月，这十三年的时间中神策军均由武将执掌，凡历三任。鱼朝恩死后首先接任的是刘希逞和王驾鹤，二人分别为神策都虞候和神策兵马使，同掌禁军。刘希逞后因语出不逊为王驾鹤告发，随即被赐死。王驾鹤在大历十四年被解除兵权改为白志贞统军。
从代宗后期到德宗前期这十多年来，代宗深感其前期之宦官的飞扬跋启，自鱼朝恩死后不再让宦官掌握兵权。德宗即位之初也秉承其父疏远宦官的政策，使得宦官的势力在这一阶段有所衰落。这引起了宦官集团的的不满。
“上初即位，疏斥宦官，亲任朝士，而张涉以儒学入侍，薛邕以文雅登朝，继以赃败。宦官武将得以借口，曰：‘南牙文臣赃动至巨万，而谓我曹浊乱天下，岂非欺罔邪！’于是上心始疑，不知所倚仗矣。”
在此期间，神策军作为禁军的主力也忙于四处征战。见于史料的有：
“德宗即位，吐蕃寇剑南，时节度使崔宁朝京师，三川震恐，乃招晨将神策兵救之，授太子宾客。最乃逾漏天，拔飞越，廓清肃宁三城，绝大渡河，获首虏千余级，虏乃引退，因留成都数月而还。”
“发京西防秋兵万二千人戍关东。上御望春楼宴劳将士，神策将士独不饮，上使洁之，其将杨惠元对曰：‘臣等发奉天，军帅张巨济戒之曰：‘此行大建功名，凯旋之日，相与为欢。苟未捷，勿饮酒。’故不敢奉诏。’及行，有司缘道设酒食，独惠元所部瓶婴不发。上深叹美，赐书劳之。”
建中二年(781年)由于河北藩镇的继承问题，魏博、成德、淄青等藩镇相继叛乱，德宗任用淮西节度使李希烈、卢龙节度使朱滔前往平叛。不料德宗所用非人，事态发展到李希烈和朱滔也加入叛军的阵营。魏博田悦、成德王武俊、淄青李纳和卢龙朱滔同时称王，李希烈竟公然称帝。使得这次叛乱的规模持续扩大，形势也愈加于唐军不利。
神策军本来在京瓷地区镇守，但为平定这次叛乱也分批不断开赴前线。“建中二年，魏博田悦反，将兵围临洛、邢州，诏以晨为神策先锋都知兵马使，与河东节度使马隧、昭义节度使李抱真合兵救临洺。”其结果就是本来用以镇遏关中的神策军几乎全部离开了京畿地区，造成京师守备的空虚。在这种形势下，德宗仍令神策军征讨四方。为了补充神策军的兵员，只有在京城大量招募市井之徒用以充实数量。《通鉴》卷268建中四年四月条记：“上以神策军使白志贞为京城召募使，募禁兵以讨李希烈。”但这次募兵的兵员质量却十分糟糕，所募之兵皆非有战斗力可言之军。
“建中四年，李希烈陷汝州，命志贞为京城召募使。时尚父子仪端王傅吴德令仲孺家财巨万，以国家召募有急，惧不自安，乃上表请以子弟率奴客从军，德宗嘉之，超授五品官。由是志贞请令节度、观察、团练等使并尝为是官者，令家出子弟甲马从军，，亦与其男官。是时豪家不肖子幸之，贫而有知者苦之。自是京师人心摇震，自不保家室。时禁军募致，悉委志贞，两军应赴京师，杀伤殆尽，都不奏闻，皆以京师沽贩之徒以填其阙。”
对于此时京城之形势，当时的有识之士早已看出有累卵之危，段秀实就向德宗谏言：
“初，秀实见禁兵寡少，不足以备非常，乃上疏曰：‘臣闻天子曰万乘，诸侯日千乘，大夫曰百乘，此盖以大制小，以十制一也。尊君卑臣，强干弱枝
之义，在于此矣。今外有不庭之虏，内有梗命之臣，窃观禁兵不精，其数全少，卒有患难，将何待之！且猛虎所以百兽畏者，为爪牙也。若去其爪牙，则犬犬彘马牛悉能为敌。伏愿少留圣虑，冀稗万一。”
陆贽也为此向德宗进言，但德宗对于这一问题却始终没有重视起来。
建中四年十月，德宗诏径原节度使姚令言率领径原之师前往增援平叛，但在径原兵途径长安时，由于稿赏问题激化了矛盾，径师竟然发生了哗变。如此祸起肘腋，德宗令神策军前往迎敌，却不料在京城的神策军竟然无一人前往。德宗无奈只有仓皇出逃。而在逃跑的过程中，紧紧跟随唐德宗护驾的竟只有宦官窦文场和霍仙鸣所率之人。文武大臣如姚令言、源休、张光晨等纷纷附逆，叛军遂拥立朱沈为帝。德宗逃至奉天后，朱砒立即向奉天进军，唐王朝顷刻之间就有覆亡的危险。而此时在河北平叛的神策军主要有李最部、阳惠元部和尚可孤部等。李晨等听闻径师之变，立刻从河北回军平叛。从河北回师的这几支神策军本就为原镇守京城的精锐之师，战斗力强，且这些神策军将也多为良将。李晨、尚可孤和邢君牙等皆能精诚团结，配合作战。其间虽又经朔方赴难之李怀光的叛乱，但仍能凭借以神策军为主力平息叛乱，使德宗重回长安，唐朝转危为安。
这次径师之变对唐德宗打击甚大，使他全面改变了建中年间的政策。对于河北藩镇父子相继的情况不再过问，而对于中央禁军来说，最大的变化就是将禁军的主力神策军重新交由宦官执掌。因而径师之变最大的赢家有两个，一个是神策军，另一个是宦官集团。这次能够镇压叛乱，克复京师对唐王朝有再造之功的军队便是神策军。它强大的战斗力和对唐王朝无比的忠诚，都在德宗心里留下了深深地印象。从战斗力来看，神策军能够在形势不利的情况下多次扭转战局，最终平定所有叛军；从忠诚上看神策军的表现也是无可比拟。由于种种原因，前来赴难的朔方节度使李怀光竟然也发生叛乱，这对德宗的心理造成了很大冲击，与神策军形成了鲜明的对比，更加深化了德宗对神策军的好感。在径师之变中因为原神策军统帅白志贞的无能，使得德宗被迫出逃。而在此过程中许多文武大臣都背叛了唐朝成为逆臣，这些人中有德宗曾经甚为器重和信任的臣子，如姚令言、李忠臣和朱批等。故而这种情况使得德宗对于这些文臣武将均产生了不信任感。
反观宦官集团在这次事变中的表现，宦官窦文场、霍仙鸣自始至终均忠心耿耿的陪伴在德宗左右，并率领卫士勤王护驾。这些情况使得德宗在心理上产生了对比。一方面是纷纷附逆的文臣武将，而另一面却是忠心耿耿的宦官集团。自然而然，德宗对于宦官集团产生了强烈的信任感和亲切感，于是摒弃了建中初年疏斥宦官，亲任朝士的政策，开始大规模的放手使用宦官。
从深层次讲，在唐德宗时期，对于皇权统治的主要矛盾仍然是藩镇与中央政权之间的矛盾，出现了李希烈、朱泚等欲取唐而代之的藩帅。而皇权与宦官之间的矛盾在当时来看并不是主要的矛盾。因而在径师之变后，德宗一改建中年间的政策，再次将兵权交给宦官。这也是中唐以来唐朝最高统治者对武将不信任和防范政策的延续。
德宗自兴元返回后，对于神策军的统辖权进行了重新的安排。《唐会要》卷72《京城诸军》载：“兴元克复。晨出镇凤翔。始分神策为左右厢。令内官窦文场王希迁。分知两厢兵马。”将神策军分为左右厢，分别以宦官统辖。但对于神策军分为左右厢的时间，史料中的记载相互矛盾。在《新唐书·兵志》中记载在唐代宗永泰年间神策军便已经分为左右厢。唐长孺先生在这个问题上认为在兴元以前神策军不可能分为左右厢，其神策兵马使实为神策都知兵马使的偶误。而对于史书上屡屡出现的关于神策军分左右的记载，如：《旧唐书·李晨传》云：“代宗留居宿卫，为右神策都将。”等。黄楼在其论文中认为“此时的神策军左右厢是指如藩镇军队中的左右厢，皆统于节度使下，实为一军。而现在所讨论的分为左右厢，并不统于一军，而是分由两位宦官监军，实为两军。”我认为最后一种说法在现阶段来看较为合理，神策军分两厢的时间应为兴元克复之后，其他史料所载代宗年间便出现的神策左右两军的记载应为同一军内的左右两厢，所以神策军正式扩充为左右两厢的时间应该是唐德宗兴元元年。
从兴元元年(784年)十月德宗令窦文场与王希迁两位宦官任神策军左右厢兵马使，便重新开启了宦官把持军权的历史。此后德宗重建神策军的步伐继续前行。贞元二年(786年)九月，德宗对实力日益强大的神策军从组织结构上进行了改编，将原神策左右厢扩充为神策左右军。设置大将军二人，正三品；将军二人，从三品。《唐会要》卷72《京城诸军》：“贞元二年九月二日。神策左右厢。宜改为左右神策军。每军置大将军二人。秩正三品。将军各二人。从三品。其职田棒钱手力粮料等。同六军十二卫。”另外设置“监勾当”的职位，令中宫充任。使得宦官对神策军拥有一定的领导权，但此时的神策军并非完全由宦官执掌，“监勾当”的职位表明其性质仍为监军。而神策军大将军与将军对神策军也有指挥权。《册府元龟》卷134《帝王部·念功门》：
“三年十一月癸亥，以神策军大将军莫仁摧为左晓卫上将军。丁卯，以河东兵马使兼御史大夫张元芝为神策军大将军。己已，诏：‘奉天定难功臣、左神策将军兼御史大夫武陵郡王孟日华于洪州安置，仍赐绢百匹，充家口路粮，至彼委本道都团练使给十人衣粮，以时存问’。初仁摧出官，日华自谓代之，既授张元芝，日华忿于众曰：‘吾于国有功，且久次当迁，今以大将军授元芝，吾宁贬黜不能事也。朝廷用人失序，何以致理。’大垢拂衣而出。监军窦文场大怒，列状请诛。帝念其功，故黜谪之。”
从这段史料中可知神策军大将军莫仁耀和将军孟日华在神策军中是拥有一定实权的，而宦官的权力虽然没有达到直接处置神策军将军的程度，但由于皇帝的信任和支持完全掌握神策军也只是时间问题。
神策军的控制权完全交予宦官是在贞元八年十一月，以左神策军大将军柏良器左迁右领军为标志，自此宦官开始全面掌控神策军。
“左神策大将军柏良器，募才勇之士以易贩篙者，监军窦文场恶之。会良器妻族饮醉，寓宿宫舍。十二月，丙戌，良器坐左迁右领军。自是宦官始专军政。”
贞元八年后，原神策军大将军与将军再无实权成为了一种虚职。宦官集团虽然掌握了神策军的全部权力，但在职位设置上来说，其仍然是监军性质，没有名正言顺的职位。故而在贞元十二年(796年)，唐德宗专设左右神策军护军中尉一职，以窦文场和霍仙鸣充任。“以监勾当左神策窦文场、监勾当右神策霍仙鸣皆为护军中尉，监左神威军使张尚进、监右神威军使焦希望皆为中护军。”
神策中尉的设立，标志着宦官集团典兵的制度化。宦官从李辅国开始初掌禁兵，后经过程元振、鱼朝恩相继领兵，但这些权阉都是凭借自己的个人权势执掌禁军，属于个人行为没有形成制度化。故而这些权阉的个人权势一旦消失，宦官典禁军的权力也可能随之消失，如鱼朝恩死后便不再由宦官典军。但神策中尉制的设立，就意味着宦官集团不再是凭借个人权力来掌控禁军，而是通过正式的行政职务用正规的制度来控制军队。这样就使得整个宦官集团与神策军紧密的结合起来成为一体。即使中尉易人，也不会影响神策军与宦官集团的关系。但同时也应该看到德宗虽然将兵权交到宦官手中，却将神策军分为了左右两军且分别由不同的宦官充任，使得神策左右军之间有所制衡，不至于出现肃代时期由一人独掌禁军的情形，最大限度的减轻了宦官集团对于皇权的威胁。
所以神策中尉制的建立，无疑是中唐以降在中央政局权力分配上发生的一件有深远意义的大事，以制度化的方式确立宦官典兵制度。虽然德宗将神策中尉由两位宦官出任，但将禁军与宦官集团结为一体的事实却使得宦官的势力大为增长。因而司马光对于唐代宦官势力专权“成于德宗”的论断是正确的，德宗以后宦官得势，其后十一位皇帝中竟然有八位是由宦官拥立的，可见神策中尉制对于唐朝历史的影响是极其重大的。
第211章 掌控四镇(八)
对于要不要在军中引入后世某党的“政委制度”，李曜实际上也思考了很长一段时间。确切的说，是他在出任洺州刺史之后，就开始思考这个问题，到出任河中节度使时，更是花费了很长时间，综合考虑了各方面的关系之后才下定引入这一制度的决心。
政委制度，在后世和平年代颇受争议，有些说法认为这一制度使得“国家国防军”成为空谈，军队成为政党专政的工具。当时他作为国企高管，对此自然不便置评。但在如今，他穿越到了唐朝之后，想法却是不同。
某党在实施了军政委制度之后，数十年间，无论战争年代或是和平年代，至少从未出现过部队成编制的叛变投敌情况，党对军队的领导权是毋庸置疑的，比如说某位曾经一呼百应的党和国家领袖，在叛逃国外时也调不动哪怕一支成建制的部队，这就是明证。所以李曜认为，这种能够维持和保证军队极高忠诚度的制度，对于身处唐末乱世的他而言，毫无疑问是非常有借鉴意义的。
大唐当然没有政党，但大唐有藩镇、有节帅。李曜自己，就是节帅之一。
要知道大唐自安史之乱后，各地藩镇之中逐杀节帅的事不胜枚举，虽然他如今并不担心会出现这种兵变，但任何掌权者都会下意识地将手中的权力抓牢，纵然李曜也不例外。
拥有足够大的权力，才能使在历史上曾经真实出现的五代乱世被消弭于无形，而在当下的大唐，权力来源于兵权，这一点毫无疑问。所以不论从哪方面看，引入军政委制度都是利大于弊的。
但军政委制度在后世实施过程中所显露出来的一些弊端，李曜也必须尽量化解。刚才李筠所提到的这个最终决定权的问题，就是其中最为关键的一点。
军政委也好，教导员、指导员也罢，说穿了，其实就是政治监军，另外肩负了类似西方随军传教士曾经做过的思想引导工作。大唐的监军可少？真不少，但起到作用的有几个？或者说，真正起到让藩镇忠于大唐这个作用的有几个？因此军政委制度不同于简单的监军。
同时，李曜也不能容忍“监军”对军事主官在作战问题上过分考虑其他情况，以导致战争失利。某党在“雪村战斗”后痛失爱将，因此改变了政治主官在战斗时也拥有最终决定权的规定，改为作战时由军事主官掌握，正是这个道理。
所以李曜最终的处理办法是多方面的。
首先，在非战争时期，各项事务均有军事主官掌握，但指导员拥有质疑权和否决权。质疑权的意思就是，指导员可以要求军事主官单独或者公开地对某些事情做出解释；否决权的意思就是，如果指导员不接受这一解释，可以要求暂缓执行，上报上级，做出最终裁决。另外，为免“上级”玩忽职守或可以包庇下级军事主官，指导员最高能上报“两阶上级”，称之为“越级申述”，即队正和队指导如果争执不决，队指导可以上报旅帅和旅指导，由旅级机构(也就是“营”级)做出决断，但如果这位队指导对这个决断不服，还可以直接上报到“军”，由都指挥使、军指导做出决定。
但为了保证“上级权威”，也就是历来所说的“军中自有阶级法”，因此李曜又规定：申请“越级申述”的申述的下级指导员，如果申述失败，将就地免职。
其次，在战争期间，如军事主官与指导员出现争议，则军事主官拥有最终决断权，战后由上级判断对错。有鉴于一般会闹到由上级判断对错的情况一般都是发生在战斗失利之后，因此那个时候军事主官通常都是“责任人”，所以李曜也给予了军事主官“越级申述”的权力。当然，申述失败的结果也是就地免职。
其实这里头也有一个问题，那就是如果军事主官真的领导了一次失败的战争，罪名太大，弄不好就是死刑，那么他肯定要申述，而越级申述失败的结果也不过是就地免职，因此他获得了两次申辩的机会。
然而李曜认为这是值得的，一个好的指挥官，其培养绝不容易，他不能容忍一个优秀的指挥人才被自己的规定轻易害死。这道理就如同当初河中之战后他费尽心思，既要让史建瑭长记性，又不能真把他杀掉“以正军纪”一个道理。因此，给予军事主官两次申辩的机会，符合他设置这一制度的初衷。
再次，李曜设置的指导员，在平时的训练中必须参训；队级指导员必须熟知全队所有士兵的家庭和个人情况，包括个人爱好等，而旅(营)级指导员必须了解到火长，以此类推；指导员在战斗时期，要求一直与军事主官处于同一战斗层面，如军事主官未曾撤退，指导员也不能脱离战斗，否则全体士兵均有权力当场击毙该指导员等等。
总而言之一句话，李曜给予指导员极高的地位，极大的权力，但同时也赋予全军上下监督指导员的权力。换句话说就是：权力与责任成正比。
听完李曜的详细解释，李筠不由问道：“指导员的设置，羽林军也同样执行？”
李曜知道他这句话的意思，他是说羽林军算起来并非藩镇军队，而是天子近卫，如果也按照河中军的规定设置指导员，恐怕引起物议。
然而李曜却坚持道：“不错，左右羽林均按这一办法设置指导员职务。”
李筠望向李曜的眼神顿时有些不同了，但他却没有再多说什么，只是重重地点了点头。
次日一早，河中军派出多路探马向西探查李茂贞岐军动向，而李曜则开始华州军的临时整编。华州军的整编暂时来说肯定做不到河中军整编的层次，李曜只能进行遴选、重编和“掺沙子”。遴选是在约莫四万华州战兵中淘汰一部分老弱，最终遴选出三万战兵，其中最精锐的两千人按照习惯编入近卫军，剩余两万八千人分别编为四个军：定远左军、定远右军、靖远左军、靖远右军，这四个军也是按照河中军的编制，每军七千人。
重编无须多说，就是打乱了原先华州军的编制，全部重新再编，主要是为了预防原先那些小团体扎堆闹事。至于掺沙子，无非就是从河中军的基层抽调人手，充当华州整编军的中低级军官。李曜对后世抗日战争时期“日军基层军官素质决定其战斗力”的说法深信不疑，同时也相信只要掌握住了基层军官，基本上也就掌握住了部队这个观点。
好在李曜一贯注意培养自己军队中的基层骨干，他的军队一贯重视培养基层军官，因此突然抽调一批基层军官到新军之中，也不是太大的问题。而且相应的，这批原先多半是“副手”的基层军官忽然得以转正，对李曜的忠诚度显然也要大为提升。
这四个新军的都指挥使，分别安排为定远左军都指挥使白奉进、定远右军都指挥使咄尔、靖远左军都指挥使魏逊、靖远右军都指挥使陆遥。
但是这么一来，开山右军、摧城左军以及破阵左右军、定远左右军、靖远左右军合计八个军的副都指挥使就全面空缺了出来。于是李曜又很及时的宣布：八个副指挥使位置，将在与李茂贞作战结束之后，论功行赏！
以义凌之，以势迫之，以威压之，以利诱之。
奉天子之命来讨不臣，是为以义凌之；引河东为恃，以迅雷不及掩耳之势攻下同州，挟大胜余威南下华州，使韩建心惊胆战，是为以势迫之；大军入城，即行雷霆手段，强行整编，毫不通融，是为以威压之；空出八大副指挥使高位，又使任何人均可以军功来争取，是为以利诱之。
李曜的政治手腕，在这一刻显露无疑。
但令许多人不解的是，李曜除了整军之外，几乎“忘记”了所有别的事：对于韩建，未曾宣布处罚；对于投诚的李巨川，李曜只是命他“帐前听用”，并未给予一官半职；对于主动来投的前捧日都头李筠，李曜也同样未曾启用。
天子行在对这一切，均无任何表示，行在和节帅府同时沉默，使得任何人都不愿主动提起，以免祸从口出。
一个月后，李曜忽然出兵，除留破阵右军驻守华州之外，亲帅开山左军、开山右军、摧城左军、破阵左军、定远左军、定远右军、靖远左军、靖远右军以及护国近卫军共计九个军，战兵六万余，辅兵四万余，合计十万余大军，号称十五万，放弃长安不管，忽然攻下长安北边的耀州，直扑长安以西、凤翔以东的乾州！
如果李曜拿下乾州，就一举切断了长安和凤翔、邠宁之间的联系，而李曜则东可以围困长安，西可以进击凤翔，北可以拿下邠州。
李茂贞闻讯，立刻下令长安守军撤出长安，迅速向乾州集结，又同时下令邠宁、鄜坊等各处出兵，与他亲自统领的凤翔大军在乾州会合。
“乾州会战”，已经完成了一半的准备工作。
然而就在此时，李曜却并不应战，反而忽然转头，大军南下，连刚刚拿下的耀州也不管，直扑长安，当真是“你打你的，我打我的”。
乾宁四年九月初九，李曜第一次来到长安，大唐帝都。
许多人谈起唐朝，都有一种心驰神往之感，恨不得到大唐长安去过几天舒心日子才好。实际上，眼下到了长安的李曜，看过了长安的模样，才知道唐代长安的老百姓也不好过。那繁荣的市场和令人赞叹的都市生活，并没有给下层社会带来多少好处。
就拿李曜眼前的长安城来说，宏伟、壮丽，无与伦比。但却不要以为城内的市民能沾上多少光。那个庞大的城垣，在李曜看来，只是皇权物化的极致而已，在社会经济和社会生活中并不重要。它的规模巨大、宫阙辉煌、布局规整、市场繁荣，恰恰反映出中国古代国家与社会、特别是皇权与社会的对立。
在眼前这个长安，规模巨大的城垣和辉煌耀眼的宫阙，毫无疑问是为了体现并象征皇权的神圣与帝国的伟大，而不是其他。这种皇权的神圣和帝国的辉煌，不是建立在与民众、与社会的一致上，而是建立在二者的对立上。因此，都城之“大”，正是为了压榨出编户齐民之“小”；高耸入云的宫阙，正是为了比照出芸芸众生的低下。李曜穿越前，在地面建筑保存完好的北京故宫参观，就得到过这种感受。
站在午门外，所感到的不仅是辉煌，而且还会感到深深的压抑，感到自身的渺小。不但平民百姓要匍匐在都城的脚下，而且整个城市还要匍匐在皇宫的脚下。即使在皇宫内部，无不直线多而曲线少，金碧辉煌多而玲珑秀丽少，虽嵯峨却也呆板，虽宏伟却也僵滞，威严有余而活泼不足，象征性强而实用性不够。一般人在这种辉煌面前，除了诚惶诚恐、俯首称臣以外，还能感到什么呢？
大军临空城，自然轻松掌握城防，李曜入城之后，亲自视察全城。在长安城中，最威严的莫过于宫城，其次就是皇城。宫城是皇帝所在，皇城是中央衙门所在，其威严壮观，普通百姓看着就会发抖。
李曜望着宫门，忽然觉得，后人对它的自豪，可能不过是那时的自己，仿佛可以支配它的一种“主人”式虚幻错觉，至少现在的平民在那里可丝毫不会感到自豪，那些远远打量着自己这个克复长安大功臣的民众，只能在外郭城那低矮的住宅里，接受那种“天子脚下”所必须的特殊约束。
从唐代起，把普通民居所在的郭城也纳入了皇权至上的都城布局之中。表面上，郭城与宫城、皇城构成了一个整体。实际上，郭城的自由度和发展空间由此丧失殆尽。隋唐以前，都城建设一般只考虑宫城，即小城，居民区则顺其自然，无规则状，没有与宫殿形成布局上的配合。这种居民区的杂乱无章不足以衬托君主的伟大，但却使其具备了相应的发展空间和社会自由度。而隋唐长安则把民居和市场均纳入了都城整体，使其成为宫城和皇城的陪衬。最明显的，就是坊里的设计，基本不考虑居民生活的方便，只考虑服从于皇帝的权威。
外郭城南北排列十三坊，据说就是象征“一年有闰”；皇城正南的坊里东西四列，据说是“以象四时”；从皇城起向南排列九坊，据说是“取则《周礼》王城九逵之制”。每坊环筑坊墙，形成城中之城，具有高度的封闭性。“坊有墉，墉有门，逋亡奸伪，无所容足”。而且皇城正南的四列三十六坊，因为向北正对皇城和宫城，建筑者认为“北出即损断地脉”，“不欲开北街泄气，以冲城阙”，所以只开东西二门，不像其他坊四面开四门。少开两门两街，必然会对坊内居民造成不便。所有坊里，除三品以上高级官员和勋戚权贵住宅可由坊中临街开门外，其余人等一律向坊内开门，不得直通街衢，更是使坊内居民生活受到诸多障碍。但是，无论你在生活上有多么大的不便，你只能对有幸住在首都感恩戴德，而绝不能对绕着圈儿走路有所怨言。那些“盲流”之类，更不可能随便“流窜”到这一“首善之区”。辉煌给普通百姓带来的，除了不便以外，还有什么呢？或许也只就是心理上的一点慰藉了。
由于坊里布局目的在于体现皇权的伟大，所以，尽管靠南坊里居民稀少，却仍照设不误。正南距郭城南门明德门尚有两坊的开明坊，“虽时有居者，烟火不接，耕垦种植，阡陌相连”。兴庆宫正南第五坊升道坊，“尽是墟墓，绝无人住”。因此，郭城南侧的各坊，居民不多，本无设坊的必要。之所以设坊，显然只是一种政治需要，是“只算政治账不算经济账”的古代版本。这种“百千家似围棋局，十二街如种菜畦”的呆板整齐，李曜记得宋人曾赞誉为“畦分棋布，闾巷皆中绳墨”的“一代精制”，但在李曜这个习惯“市场经济”的自由论者看来，究竟是适应居民生活生产的需要还是束缚其需要，一眼即明，根本无需多辩。
品味，感受。骑马漫步长安的街道上，李曜边看边思索，他知道，长安虽看起来雄伟壮观，但有很多地方都是需要改造的，而改造的主要构思，只可能出自与他的脑子里。
作为都城，长安的街衢极为宽广，而且方向笔直。“街衢绳直，自古帝京未之有也。”据考古实测，除横街外，其他街道，包括郭城街道，最宽者近六十丈，通城门的大街多宽三十多丈以上，最窄的顺城街也宽近十丈。在如今的交通条件下，这么宽广笔直的街道，显然不是为实用性的交通而设，而是为统治需要而设。空旷的街道，高耸的坊墙，封闭的闾巷，使居民无处不在大唐帝国的庞大身影之下，看起来壮丽巍峨，实际上在李曜看来，也等于造就了国家强暴社会的文化氛围。
后世许多人都对长安的市场繁荣深信不疑，然而李曜经过仔细考察，却发现许多问题。长安的市场，以东西两市为代表。而规模如此巨大的都市，把商业区限定在两市，这种“集中统一”的管理模式，应该与社会发展的需要以及经济活动的实际是高度不适应的。如果说长安市场贸易有过繁荣的话，那应该也只是一种专制集权帝国的畸形繁荣。